גז טבעי במזרח הים התיכון: עילה למלחמה או הזדמנות לשיתוף פעולה אזורי?
מאת: ד"ר רובי נתנזון, רועי לוי, הדר ויסמן, עמית לוונטל תאריך: 01.11.2012ההיבטים המשפטיים והאסטרטגיים של תגליות הגז בראי יחסי השחקנים באזור ויחסי ישראל-אירופה.
עיצוב: אסף בן ארי
בסוף המאה ה-20 החלו להתגלות שדות גז משמעותיים במזרח הים התיכון, מול אשקלון. השדות החדשים לא הכילו כמות גז משמעותית מבחינה בינלאומית, אבל הדגימו את פוטנציאל הגז הטבעי באזור. כעשור מאוחר יותר, בשנת 2009 התגלה מאגר תמר שעל פי הערכות מכיל כ-275 BCM גז טבעי, התגלית הגדולה בעולם באותה שנה (לצורך השוואה ישראל צרכה בשנת 2011 כ-5 BCM של גז טבעי). ב-2010 התגלה מאגר לוויתן (480 BCM), אחד המאגרים הגדולים ביותר שהתגלו בעשור האחרון. במקביל נמצאו מספר שדות גז קטנים יותר, ובקפריסין התגלה מאגר אפרודיטה המכיל על פי הערכות כ-BCM 200. סקר של המכון הגיאולוגי האמריקאי מעריך שאגן הים התיכון, הכולל את המים הטריטוריאליים של ישראל, עזה, לבנון, סוריה וקפריסין מכיל כ-3,450 BCM של גז טבעי ו-1.7 מיליארד חביות נפט. לכן, אין זה מפתיע שגם לבנון מקדמת בימים אלו תוכניות לחיפוש גז טבעי, וקידוחי האקספלורציה נמשכים בישראל וקפריסין.
התגליות החדשות צפויות לשנות לא רק את שוק האנרגיה, אלא יכולות להוות גורם בעל השפעות גיאו-אסטרטגיות על האזור עם ממדים משפטיים, כלכליים וביטחוניים. מדינות שעד כה היו תלויות בייבוא דלקים יהפכו להיות יותר עצמאיות אנרגטית ואף ייצאו כנראה גז. כמו כן, תגליות הגז יכולות להניב שיתוף פעולה בין מדינות שעד כה שרר ביניהן מתח, אך עלולות גם להוביל להסלמה של סכסוכים טריטוריאליים.
לכן קרן פרידריך אברט, מרכז מאקרו לכלכלה מדינית והמכון למחקרי ביטחון לאומי ערכו ב-5 ליולי 2012 כנס בינלאומי במסגרת ה-Israeli European Policy Network) IEPN) המתמקד בהיבטים משפטיים ואסטרטגים של תגליות הגז. ספר זה מסכם את המסקנות העיקריות שעלו הכנס, אך אינו מייצגת בהכרח את עמדות המשתתפים.
מן ההיבטים השונים אשר נדונו:
היבטים משפטיים ומחלוקות על גבולות
האמנה הבינלאומית החשובה ביותר בתחום המים היא "אמנת האומות המאוחדות לחוק הים" (UNCLOS) שנחתמה ב-1982. האמנה נכנסת לתוקף ב-1994 וקובעת שהמים הטריטוריאליים נמשכים 12 מיילים ימיים מעבר לחוף (22 ק"מ), ושבשטח זה למדינה אותה סמכות חוקית כמו ביבשה. אחד החידושים החשובים של האמנה הוא הגדרת שטח המים הכלכליים הבלעדיים של המדינה (EEZ) הנמשך 200 מיילים ימיים מהחוף. שטח זה אינו מוגדר תחת תחום השיפוט של המדינה, אך יש לה זכויות בלעדיות לחיפוש, ניצול, שימור וניהול המשאבים הטבעיים במים הכלכליים. מעבך לכך, על פי האמנה למדינות יש זכויות בלעדית לניצול משאבים במדף היבשתי שלהן, המוגדר כמדרון בשולי היבשת הנמשך אל מתחת לפני הים בשיפוע מתון.
כמובן שבשטח צפוף כמו המזרח התיכון השטחים הכלכליים של מדינות חופפים. במקרים אלו האמנה קובעת שעל המדינות להגיע להסכם או הסדר זמני לקביעת הגבול הימי ביניהן.
אמנות בינלאומיות, נוהג משפטי והסכמים דו-צדדיים מספקים מסגרת לקביעת גבולות ימיים בין מדינות, אולם לעיתים קרובות המחלוקת סביב תיחום המרחב הימי הן בעיקר פוליטיות ולא משפטיות מטבען. כל עוד מדינות יבחרו להימנע משיתוף פעולה, הן ימצאו לרוב הצדקות משפטיות לפעולות שלהן. לכן בעוד שהמסגרת המשפטית מועילה במקרים מסוימים (למשל בין ישראל לקפריסין), היא לא הצליחה ליישב סכסוכים ימיים אחרים (ישראל-לבנון, קפריסין-תורכיה).
פיתוח הגז הטבעי
מעבר לצורך לקבוע גבולות ימיים, פיתוח מאגרי הגז מציב אתגרים פיננסיים, טכניים וסביבתיים. המודעות לסכנה הסביבתית בקידוחים ימיים גדלה מאז דליפת הנפט במפרץ מקסיקו ב-2010. האיחוד האירופי מקדם תהליך של קביעת סטנדרטיים סביבתיים חדשים שיחולו בכל מדינות האיחוד ובכל האתרים בהן פועלות חברות אירופאיות. תוכניות כאלו ישפיעו כמובן על התגליות של קפריסין. ישראל מתכננת במקביל חוקים סביבתיים מעודכנים יותר שיחולו בשטח הכלכלי של המדינה.
לאחר פיתוח המאגר, אחד האתגרים בהעברת הגז הטבעי לשטח המדינה הוא התנגדות תושבים מקומיים להקמת מתקן גז ליד בתיהם. התנגדות מקומית למתקני גז נובעת מהסכנה הבטיחותית, מדאגה שהמתקנים יתמרצו הקמה של תעשייה מזהמת באזור ומחשש שהמתקן יהפוך ליעד לטילים במקרה של מלחמה. בעוד שרשויות מקומיות דורשות שהמתקנים יוקמו לחלוטין בים, המדינה טוענת שאין תקדים לכך ושמתקן ימי אינו אמין מספיק. העברת הגז לייצוא מורכבת אף יותר.
נראה שהשווקים העיקריים אליהם יש פוטנציאל ייצוא הם אירופה ומזרח אסיה. אירופה צפויה להגדיל את הביקוש לגז טבעי בעשורים הקרובים, אם כי חלקים נרחבים ביבשת חתמו על חוזים ארוכי טווח עם גזפרום. במזרח אסיה, סין עושה שימוש מועט בגז טבעי ולא צפויה להסכים לשלם מחיר גבוה עבורו, בעוד שיפן ודרום קוריאה הן לקוחות פוטנציאליים, אך ייתכן שהשוק יהיה מוצף בגז טבעי מאוסטרליה, ארה"ב וקנדה.
היבטים כלכליים-חברתיים
במקביל לפיתוח שדות הגז הטבעי, החלו כבר דיונים על ההשלכות הכלכליות והחברתיות של הגילויים. הן בקפריסין והן בישראל השימוש הדחוף ביותר הוא לייצור חשמל. התבססות על גז טבעי תאפשר הפקת חשמל באופן אמין, זול ונקי יותר ביחס לדלקים מאובנים אחרים. מעבר לענף החשמל, צפוי שימוש בגז טבעי בתעשייה וכן בענף התחבורה. כיום ענף התחבורה ברוב העולם תלוי כמעט לחלוטין בנפט שמחירו עולה לאורך השנים. אולם, ניתן לתדלק מכוניות עם גז טבעי במספר טכנולוגיות הכוללות גז טבעי דחוס (CNG), מתנול והפיכת הגז הטבע לדלק נוזלי (GTL). ישראל וקפריסין יכולות לנצל את שטחן הקטן ולשמש כמודל עולמי למעבר לצי מכוניות ירוק.
היבטים גיאו-פוליטיים
אחד היתרונות המרכזיים בגילוי הגז הוא עצמאות אנרגטית. מדינות מזרח הים התיכון תלויות בייבוא דלקים מאובנים לצורך הפקת אנרגיה והגז הטבעי יפחית תלות זו שמהווה סיכון גיאו-פוליטי. אולם, הגז הטבעי עלול ליצור איום חדש על הביטחון האנרגטי. כאשר מדינות תלויות בצורה בולטת במקור אנרגיה אחד, הן חשופות יותר לפגיעה באותו מקור. למשל, כיום לישראל יש צינור אחד ותחנת קליטה אחת להפקת שיעור ניכר מהחשמל במדינה. לכן תאונה, אסון טבע או פיגוע טרור יכולים להשבית את החשמל. מדינות האזור יצטרכו להכין אמצעי ביטוח למקרים אלו, בין אם באמצעות הקמת תחנות כוח דו-דלקיות, שמירה על מאגרי חרום, גיוון מקורות האנרגיה או הקמת מתקני גיבוי כחלק מתשתית הגז הטבעי.
שיתוף פעולה אזורי או ליבוי סכסוכים - השפעות שליליות על האזור
ההיסטוריה מוכיחה שמתחים יכולים לעלות לאחר גילויים של משאבים טבעיים, כך קרה למשל בדרום ים סין במחלוקות הטריטוריאליות בין סין, וייטנאם, הפיליפינים ומלזיה. עד כה התמקדנו בהיבטים המשפטיים במחלוקות בין הצדדים, בחלק זה נתמקד בממד האסטרטגי.
שיתוף פעולה אזורי או ליבוי סכסוכים - השפעות חיוביות על האזור
הדוגמא הטובה ביותר לשיתוף פעולה פורה בעקבות תגליות הגז היא יחסי ישראל-קפריסין. בפברואר 2011 ביקרה לראשונה משלחת רשמית של ראש ממשלת ישראל בקפריסין. במסגרת הביקור נחתם הסכם לשיתוף פעולה בתחום הגז. המנהיגים דנו בחיבור צינור גז בין המאגרים של המדינות, באפשרויות לפיתוח משותף ובשיתוף פעולה באבטחת הגז.
לפרטים נוספים אודות IEPN ולפרסומים נוספים לחצו כאן
מן ההיבטים השונים אשר נדונו:
היבטים משפטיים ומחלוקות על גבולות
האמנה הבינלאומית החשובה ביותר בתחום המים היא "אמנת האומות המאוחדות לחוק הים" (UNCLOS) שנחתמה ב-1982. האמנה נכנסת לתוקף ב-1994 וקובעת שהמים הטריטוריאליים נמשכים 12 מיילים ימיים מעבר לחוף (22 ק"מ), ושבשטח זה למדינה אותה סמכות חוקית כמו ביבשה. אחד החידושים החשובים של האמנה הוא הגדרת שטח המים הכלכליים הבלעדיים של המדינה (EEZ) הנמשך 200 מיילים ימיים מהחוף. שטח זה אינו מוגדר תחת תחום השיפוט של המדינה, אך יש לה זכויות בלעדיות לחיפוש, ניצול, שימור וניהול המשאבים הטבעיים במים הכלכליים. מעבך לכך, על פי האמנה למדינות יש זכויות בלעדית לניצול משאבים במדף היבשתי שלהן, המוגדר כמדרון בשולי היבשת הנמשך אל מתחת לפני הים בשיפוע מתון.
כמובן שבשטח צפוף כמו המזרח התיכון השטחים הכלכליים של מדינות חופפים. במקרים אלו האמנה קובעת שעל המדינות להגיע להסכם או הסדר זמני לקביעת הגבול הימי ביניהן.
אמנות בינלאומיות, נוהג משפטי והסכמים דו-צדדיים מספקים מסגרת לקביעת גבולות ימיים בין מדינות, אולם לעיתים קרובות המחלוקת סביב תיחום המרחב הימי הן בעיקר פוליטיות ולא משפטיות מטבען. כל עוד מדינות יבחרו להימנע משיתוף פעולה, הן ימצאו לרוב הצדקות משפטיות לפעולות שלהן. לכן בעוד שהמסגרת המשפטית מועילה במקרים מסוימים (למשל בין ישראל לקפריסין), היא לא הצליחה ליישב סכסוכים ימיים אחרים (ישראל-לבנון, קפריסין-תורכיה).
פיתוח הגז הטבעי
מעבר לצורך לקבוע גבולות ימיים, פיתוח מאגרי הגז מציב אתגרים פיננסיים, טכניים וסביבתיים. המודעות לסכנה הסביבתית בקידוחים ימיים גדלה מאז דליפת הנפט במפרץ מקסיקו ב-2010. האיחוד האירופי מקדם תהליך של קביעת סטנדרטיים סביבתיים חדשים שיחולו בכל מדינות האיחוד ובכל האתרים בהן פועלות חברות אירופאיות. תוכניות כאלו ישפיעו כמובן על התגליות של קפריסין. ישראל מתכננת במקביל חוקים סביבתיים מעודכנים יותר שיחולו בשטח הכלכלי של המדינה.
לאחר פיתוח המאגר, אחד האתגרים בהעברת הגז הטבעי לשטח המדינה הוא התנגדות תושבים מקומיים להקמת מתקן גז ליד בתיהם. התנגדות מקומית למתקני גז נובעת מהסכנה הבטיחותית, מדאגה שהמתקנים יתמרצו הקמה של תעשייה מזהמת באזור ומחשש שהמתקן יהפוך ליעד לטילים במקרה של מלחמה. בעוד שרשויות מקומיות דורשות שהמתקנים יוקמו לחלוטין בים, המדינה טוענת שאין תקדים לכך ושמתקן ימי אינו אמין מספיק. העברת הגז לייצוא מורכבת אף יותר.
נראה שהשווקים העיקריים אליהם יש פוטנציאל ייצוא הם אירופה ומזרח אסיה. אירופה צפויה להגדיל את הביקוש לגז טבעי בעשורים הקרובים, אם כי חלקים נרחבים ביבשת חתמו על חוזים ארוכי טווח עם גזפרום. במזרח אסיה, סין עושה שימוש מועט בגז טבעי ולא צפויה להסכים לשלם מחיר גבוה עבורו, בעוד שיפן ודרום קוריאה הן לקוחות פוטנציאליים, אך ייתכן שהשוק יהיה מוצף בגז טבעי מאוסטרליה, ארה"ב וקנדה.
היבטים כלכליים-חברתיים
במקביל לפיתוח שדות הגז הטבעי, החלו כבר דיונים על ההשלכות הכלכליות והחברתיות של הגילויים. הן בקפריסין והן בישראל השימוש הדחוף ביותר הוא לייצור חשמל. התבססות על גז טבעי תאפשר הפקת חשמל באופן אמין, זול ונקי יותר ביחס לדלקים מאובנים אחרים. מעבר לענף החשמל, צפוי שימוש בגז טבעי בתעשייה וכן בענף התחבורה. כיום ענף התחבורה ברוב העולם תלוי כמעט לחלוטין בנפט שמחירו עולה לאורך השנים. אולם, ניתן לתדלק מכוניות עם גז טבעי במספר טכנולוגיות הכוללות גז טבעי דחוס (CNG), מתנול והפיכת הגז הטבע לדלק נוזלי (GTL). ישראל וקפריסין יכולות לנצל את שטחן הקטן ולשמש כמודל עולמי למעבר לצי מכוניות ירוק.
היבטים גיאו-פוליטיים
אחד היתרונות המרכזיים בגילוי הגז הוא עצמאות אנרגטית. מדינות מזרח הים התיכון תלויות בייבוא דלקים מאובנים לצורך הפקת אנרגיה והגז הטבעי יפחית תלות זו שמהווה סיכון גיאו-פוליטי. אולם, הגז הטבעי עלול ליצור איום חדש על הביטחון האנרגטי. כאשר מדינות תלויות בצורה בולטת במקור אנרגיה אחד, הן חשופות יותר לפגיעה באותו מקור. למשל, כיום לישראל יש צינור אחד ותחנת קליטה אחת להפקת שיעור ניכר מהחשמל במדינה. לכן תאונה, אסון טבע או פיגוע טרור יכולים להשבית את החשמל. מדינות האזור יצטרכו להכין אמצעי ביטוח למקרים אלו, בין אם באמצעות הקמת תחנות כוח דו-דלקיות, שמירה על מאגרי חרום, גיוון מקורות האנרגיה או הקמת מתקני גיבוי כחלק מתשתית הגז הטבעי.
שיתוף פעולה אזורי או ליבוי סכסוכים - השפעות שליליות על האזור
ההיסטוריה מוכיחה שמתחים יכולים לעלות לאחר גילויים של משאבים טבעיים, כך קרה למשל בדרום ים סין במחלוקות הטריטוריאליות בין סין, וייטנאם, הפיליפינים ומלזיה. עד כה התמקדנו בהיבטים המשפטיים במחלוקות בין הצדדים, בחלק זה נתמקד בממד האסטרטגי.
שיתוף פעולה אזורי או ליבוי סכסוכים - השפעות חיוביות על האזור
הדוגמא הטובה ביותר לשיתוף פעולה פורה בעקבות תגליות הגז היא יחסי ישראל-קפריסין. בפברואר 2011 ביקרה לראשונה משלחת רשמית של ראש ממשלת ישראל בקפריסין. במסגרת הביקור נחתם הסכם לשיתוף פעולה בתחום הגז. המנהיגים דנו בחיבור צינור גז בין המאגרים של המדינות, באפשרויות לפיתוח משותף ובשיתוף פעולה באבטחת הגז.
לפרטים נוספים אודות IEPN ולפרסומים נוספים לחצו כאן
